日益军事化的美国南海政策

特朗普政府上台执政以来，南海问题在其对外政策中的分量并不重，始终未能进入核心议程之列，远远无法与经贸和朝核问题等相比。某种程度上，美国的南海政策已经沦为国防部和军方的部门议程。批评者认为，特朗普政府没有系统的南海政策，和奥巴马政府一样，对该问题上的关注与应对显著不够。 一些观察家认为，其他议题使得南海问题失焦，在特朗普政府将注意力放在朝核和经贸等问题时，中国正在南海不断得分。 

不过，在所谓大国竞争的时代背景下，美国国防部和军方却在持续加大针对南海的各类动作，美国南海政策军事化色彩日渐浓厚。2018年，美军明显加大了“航行自由行动”（FONOPs）的频率和烈度，基本上保持每8周一次的频率，在南沙中方驻守岛礁的12海里内多伴有高速机动、演习训练和其他刺激性活动。美军还增强了针对西沙的挑衅活动。5月27日，美国海军“安提坦”号、“希金斯”号军舰擅自进入中国西沙群岛海域，并进行了大范围的机动演练，先后进入赵述岛、东岛、中建岛和永兴岛12海里领海。 需要指出的是，美军并非将每次进入中方岛礁12海里内的行动都称之为“航行自由行动”，有的很可能是普通的巡航，其挑衅的意味和程度要更浓。 值得注意的是，与奥巴马政府时期相比，特朗普政府的“航行自由行动”虽然频率和烈度都在显著上升，但战略意义明显下降；白宫和国安会当然支持美军继续加大行动，但在批准针对南海的年度计划之后，对行动本身鲜有关注，权限下放，印太总部以下的操作层面的行动空间增大，风险性和危险性也在上升。

关于FONOPs的效果和法律上的问题，美国国内继续着争论。通常的观点是，“航行自由行动”在法律上有意义，但它不足以制止中国在南海的行为，放大它的地位和作用，会漠视美军的其他行动和努力。一种观点认为，“既然美国没有承认中国对南海的这些地貌拥有主权，也就没有义务遵循理论上的领海范围”。 “持续地自由航行，而非反应式的‘航行自由行动’，才是最好反制中国南海扩张的政策，特别是在南沙群岛，中国没有任何实际的法理主张需要被挑战。”  在这种背景下，比“航行自由行动”更刺激性的动作将会不断出现，未来，美军很可能在中方驻守岛礁周围进行常态化的巡航。

FONOPs并非美军南海行动的重头戏，“航行自由行动”之外，美军还大幅强化了战略威慑和前沿存在。2018年全年，美国海军先后有4个航母打击群，4个两栖戒备大队以及多艘核动力攻击潜艇、30架次B-52H轰炸机前往南海及其周边地区开展战略威慑活动。以五代机为代表的F-22、F-35战斗机也开始在南海周边地区部署。

在外交和舆论方面，美国强化了针对中国南海岛礁建设和军事力量发展的反应，调门升高明显，甚至不断有高官暗示或叫嚣战争方式。2018年2月，时任美军太总部司令哈里斯在国会作证时称，“中国意图控制南海，美国必须准备与中国的可能战争”。 4月26日，候任美军印太总部司令菲利普•戴维森(Philip Davidson)在参议院军事委员会审议听证会上表示，“除了战争之外，美国已经没有手段可以阻止中国控制南海”。 2019年2月6日美国海军作战部长理查德森在大西洋理事会的一次演讲中指出，如果中国不遵守“海上意外相遇规则”的相关内容的话，美国将会采取适当的方式让中国尝到苦果。 在准备战争和要展现强硬的气氛下，美军将会持续加大南海军事行动的烈度，在和平与冲突间的灰色地带不断进行探索，试探中国的底线，这必然会不断逼进小规模武装冲突和战争的门槛。虽然美国国防部和参联会仍有意与中国维持“不冲突、不对抗”的战略态势，但无疑这种立场在松动，而且与其加强对抗烈度的政策也存在先天的矛盾。未来，美国可能越来越难以把握两者之间的平衡。

同时，国会的动作比较抢眼。自2014年以来，美国国会在南海问题上也发挥着越来越重要的角色，影响和介入的方式已经越来越直接，已从一般意义上的发表关注或敦促走向了通过立法和拨款对行政部门提出要求和施加影响。 2018年，针对南海，国会有了实质性的动作。2019年的《国防授权法案》SEC.1262要求美国国防部定期提供中国在南海的一切重大行动信息，包括新的填海动作、过度的领土主张和“军事化”事件，如重要的军事部署和军事行动，以及基础设施建设等。SEC.1259要求美国国防部不得邀请中国军队参加“环太军演”（RIMPAC）或为此提供便利，除非“中国停止在南中国海的所有填海造陆行动，移除所有相关岛礁上的武器，并持续推动该地区的和平稳定达4年以上”。 参议院外交委员会炮制的“2018年亚洲再保证法案” (Asia Reassurance Initiative Act of 2018)在2018年12月分别获参众两院通过，随即获特朗普签署。该法案明确提出，在包括南海和东海的印太海域，未来美国要加强与盟国和伙伴国家的联合海上军事训练和自由航行计划。

对于中方而言，过度重视FONOPs容易给公众和舆论造成错觉，那就是FONOPs是美国唯一挑战中国南海主张和地位的有效方式，而忽视美军不同军事行动背后所指代的不同政策取向。事实上，美军在南海的FONOPs仅仅是美军复杂南海行动中的非常小的一个部分，美军每年在南海有上千次的抵近侦察、上百次的军事演习和700个舰日以上的动态存在。 太平洋舰队70%的兵力都在南海搞各种训练，未来的比例还会更大。 南海的各类行动几乎消耗了美军整个西太前沿60%以上的兵力，而且力量和力度还在持续聚集。这些行动当然不全是针对中国，但大部分与中国有关，特别是近些年来的增量和一些新的动作，基本上都是为中国量身定做的。

在南海问题上，美国还加大了对盟国及南海周边国家的拉拢和施压，目的和手段都更加露骨，公开要求盟国配合美国，提升在该地区的力量存在和行动力度。美国时任国防部长马蒂斯多次呼吁相关国家联合起来应对中国挑战，以反对中国改变地区规则和国际规范的行为。 2018年12月28日，美国负责亚洲和太平洋事务的助理国防部长薛瑞福在接受澳大利亚人报采访时表示，为了对抗中国，希望包括澳大利亚、英国、法国等美国的盟国增强在南海的行动，可以不必效仿美军的航行自由行动，但可以参与联合巡航和采取其他彰显存在的行动。 除了继续强化东南亚海事安全倡议（MSI）之外，美国加强了与越南和印度尼西亚等国的军事和情报合作，并支持它们提高应对海洋安全的能力。3月5，美国“卡尔·文森”号航母打击群访问越南岘港，这是美国航母自越战结束后首次停靠越南港口，标志着美越军事合作的升级；而美国时任防长马蒂斯则在2018年年内两次访问越南，也创下了新的历史记录。年内，美国与南海周边国家开展各种形式的军事演习及合作，不断扩大美军在该地区的力量存在和影响力，在南海与菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等地区国家以及日本、英国等域外国家开展大大小小演习近百次，部分演习的针对性显著提高，包括反潜艇作战和夺岛等科目目标直指中国。

 在南海问题上，美国还有个策略性的变化是日益强调议题捆绑，“不再就南海谈南海”，而是将南海与其他议题相挂钩。2018年5月23日，美国国防部以中国在南沙群岛部署导弹和电子干扰设备为由，撤销了对中国人民解放军参加2018环太军演的邀请。在11月9日举行的第二中美外交安全对话中，美国明确要求中方撤出南海岛礁上部署的导弹。 随着中国南海控局能力的日渐上升，以及美国的日益焦虑，今后美国搞议题关联的频率和广度将都更趋激烈。