中国视角看南海

访谈专家

吴士存 华阳海洋研究中心理事长、中国南海研究院学术委员会主席

胡  波 “南海战略态势感知计划”主任、北京大学海洋战略研究中心主任

雷筱璐 “南海战略态势感知计划”副主任、武汉大学中国边界与海洋研究院教授

闫  岩 “南海战略态势感知计划”副主任、中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长

郑志华 “南海战略态势感知计划”高级研究员、上海交通大学日本研究中心副教授

丁  铎 中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长

2024年11月5日，南海战略态势感知计划组织中国南海研究相关领域专家，就南海当前形势、主要影响因素和中菲海上摩擦等问题进行讨论，主要观点如下：

当前南海不稳定的根源究竟是什么？谁在改变现状？谁在制造摩擦？

吴士存：南海形势不稳定的根源主要有三方面的因素：其一，美国在南海问题上已赤裸裸的“选边站队”，坚决站在中国的对立面。其二，部分南海争端的声索国试图固化既得利益。其三，“南海仲裁案”所谓裁决几乎全盘否定中国的南海权利主张。

谁在改变现状？西方称，中国在南沙的岛礁建设先改变了南海现状，但实质上岛礁建设既是对菲律宾提起仲裁的反制，也是改变南沙中方所控岛礁不利地位的主动作为，合理合法。

谁在制造摩擦？所谓海上摩擦主要有两类。一类是中国与声索国之间的侵权与反制引发的海上纠纷、法律斗争及认知领域的“是与非”之争、“侵与管”之争。另一类是中国与美日等非声索国在军事安全领域的博弈。

胡波：外界总是批评中国在南海“扩张”或“胁迫”，对此我想指出的是，中国在南海的主权和海洋权益声索自1947年以来都是非常一致和延续的，20世纪90年代末以来中国处理南海争议的方针和政策也没有发生变化，那就是“搁置争议”和保持现状，如果非要说有什么变化，那就是中国的维权能力以及维权决心确实得到了大幅增强，面对外界的挑衅，中国的反制更强更有力了。

当前，导致南海不稳定和动荡的源头主要有二：一是菲律宾等部分声索国试图改变现状，甚至破坏相关各方在《南海各方行为宣言》中“不抢占新的无人岛礁”的承诺，如菲律宾放言，要将“仁爱礁打造成永久性的军事据点”，“将中国赶出整个“西菲律宾海”，其他部分声索国也有漠视与中国存在海域划界争议现状的情况。如果各方不能搁置争议，南海将永无宁日。二是美国介入南海争议和强化军事威慑的举动。自2009年以来，美国的南海政策愈来愈以中国为焦点，在争议问题上从相对中立、“选边站”到现在的直接介入；在“转向亚洲”、亚太再平衡和“印太战略”框架下，美军打着威慑中国的旗号，显著强化在南海的军事存在及活动。对此，我不想做价值和立场判断，然而一个客观的事实是：在冷战结束至2009年以前，美国不那么重视南海和东南亚地区的时期内，南海的局势总体上要比现在稳定得多。

中国为何不接受“南海仲裁案”裁决？中国如何理解基于国际法的海洋秩序？亚洲智慧在解决争端方面有哪些经验和优势？

雷筱璐：南海仲裁案仲裁庭在明显没有管辖权的情况下，越权裁判，2016年裁决非法无效。从实际效果来看，南海仲裁案裁决的整体逻辑，是绕过领土主权争议这个中菲南海争端的核心问题，实际划分中菲在南海部分海域的海洋权利。这种本末倒置的做法无法妥善地解决两国之间的复杂争议，反而加深了中菲两国的隔阂，破坏了两国管控冲突、预防争端的良好氛围。南海仲裁案裁决为美国加大在南海的军事存在，加深对南海事务的介入提供了借口和机会。

实际上，东盟国家在处理领土主权和海洋权利相关的争端时有独特的智慧。东盟国家倾向于通过管控冲突、预防争端的方式，维持地区和平稳定，为最终解决争端提供良好的环境。这种倾向与中国处理国际争端的传统不谋而合。基于国际法的海上秩序，不仅应考虑包括《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在内的国际法，还应当尊重地区文化传统和习惯，尊重地区国家为妥善解决争端达成的共识。“双轨思路”就是这样一种共识。它不仅致力于最终妥善解决争端，更注重在解决争端过程中维持地区和平稳定。这才是解决南海争端的可行方案。

郑志华：为什么不接受南海仲裁裁决？国家同意是国际争端解决机制的基石，争端解决机构不能未经国家同意行使管辖权。菲律宾提起仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题，有关事项也必然涉及中菲海洋划界，且与之不可分割。仲裁庭在明知领土问题不属于《公约》调整范围，海洋划界争议已被中国排除的情况下，仲裁庭仍然越权进行管辖，违背了国家同意原则。在领土和海洋划界问题上，中国不接受任何强加于中国的争端解决方案。2006年8月25日，中国根据《公约》第298条的规定向联合国秘书长提交声明，称“关于《公约》第298条第1款（a）、（b）、（c）项所述的任何争端，中华人民共和国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何程序”，明确将涉及海洋划界等争端排除在《公约》强制争端解决程序之外。

裁决侵犯了中国作为《公约》缔约国享有的自主选择争端解决程序和方式的权利，违反了仲裁庭“必须查明对该争端确有管辖权”的义务；仲裁庭滥用《公约》第288条规定的“自裁管辖权”原则，超出《公约》所赋予的职权范围，对于明显没有管辖权的事项非法确立管辖权。国际仲裁实践中普遍将“越权”作为主张裁决无效的理由之一。

其次，《公约》附件七第9条要求仲裁庭作出裁决之前必须“查明所提要求确有事实与法律上的依据”。但裁决违背《维也纳条约法公约》规定的条约解释规则；超越《公约》文义，进行司法造法。例如，裁决对于《公约》第121条、281条、298条等诸多重要条款解释无视整体性原则、进行任意解释甚至恶意解释，导致《公约》原意被篡改歪曲，缔约目的和宗旨被忽视。裁决错误解释和适用《公约》，不仅背离了国际司法或仲裁机构的惯常实践，也加剧了缔约国之间对《公约》规定的理解分歧，造成了对《公约》相关条文的应用和实践的碎片化，增加了更多的不确定性，损害了《公约》文本的整体性和权威性。

另外，裁定在证据责任、证明标准和事实推定方面存在大量错误，采信了无相关性、无实质性和无可采性的证据，还采信了缺乏证明力的间接证据；裁决违背证明规则，指定专家证人有违正当程序，对指定专家所作报告亦缺乏审查，所采信专家报告缺乏证明力。

裁决错误地将明显是领土主权归属的争端定性为不涉及领土主权，将争端解决机制中精心设置的历史性所有权、海洋划界等问题例外的“安全阀”完全拆除，致使强制争端解决程序的任择性例外机制完全失效。裁决没有化解中菲的领土主权和海洋权益争端，反而在许多方面强化了争端、扩大了分歧，甚至使某些矛盾具有不可调和性，存在诱发新的冲突、升级旧有矛盾的危险。裁决严重损害《公约》争端解决机制公信力，中国没有理由、也没有义务接受这样一个荒唐的裁决。

中国是如何理解基于国际法的国际秩序？基于国际法的国际秩序，首先是二战后以《联合国宪章》为基石的国际秩序。中国政府收复了包括南海诸岛在内被日本非法窃取的领土。根据《宪章》第2条第4款，中国之领土完整应当得到南海所有沿岸国之尊重。但是自20世纪70年代以来，相关声索国非法侵占数十个南海岛礁，破坏了中国领土主权的完整。中国正在既克制、又坚定地维护自身领土主权完整。其次，《联合国海洋法公约》是海洋法的重要组成部分，但并不是海洋法的全部。例如，历史性权利作为海洋法上的一项合法存在，在一般国际法体系下按照自身的规则存在、运行。对于主张历史性权利的国家而言，其在海洋问题上的利益和关切并没有完全被《公约》所涵盖。处理一国所主张的历史性权利事项须基于相关国家实践和具体情况适用“具体制度”或者“自成一体制度”之原则加以处理，需要考虑其中的复杂多样历史价值与文化特性。此外，随着科学技术的迅猛发展，人类探索与利用海洋能力快速增强，利用海洋深度与广度也得到了前所未有的拓展，所产生的许多问题也是《公约》制定时期所未曾预料的，比如气候变化与海平面上升、海水酸化、海洋塑料微粒、海底噪音等问题。不同地区、不同机构为了应对这些新的挑战已经出台或正在制定许多分散的条约、规章和制度，也是海洋法的重要组成部分。所以，需要综合、客观地看待《联合国海洋法公约》的地位和作用，《公约》是一部重要的法律，但不是涉及南海问题的所有国际法，甚至不是涉及南海问题的全部海洋法。我们既不能低估、也不能过分拔高《公约》在维护南海地区和平稳定的意义。

亚洲智慧在解决争端方面有哪些经验和优势？协商一致、不自以为是，不强人所难、秉持务实精神、互学互鉴、求同存异，是意识形态、信仰、文化、价值观多元的东亚国家维持和平稳定、管控和解决争端的重要智慧。亚洲智慧的重要一个方面就是警惕非对即错、非黑即白的世界观，而将彼此之间和合共生视作更高的价值。例如在东亚文化传统中，诉讼被认为属于零和游戏，一方的获胜必然意味着另一方的损失，尽管它也可能带来秩序与安定，这恰恰是以双方关系的决裂为代价的。中国传统主流思想重视“息讼”、普遍“厌讼”，认为“讼终凶”，主张“和为贵”。这种思想源远流长，一直影响到今天。这也使得中国在国际事务处理上，主张通过平等、友好协商的方式解决彼此间的矛盾和分歧，而不选择打官司、上法庭的方式解决纠纷。国际司法机构与诉讼制度固然非常重要，但是国际司法机构也应该尊重不同地区、不同民族的传统文化和习惯，尊重他们对于纠纷解决方式的不同选择。

丁铎：一次不公的判决比多次不平的举动为祸尤烈，不平的举动是弄脏水流，不公的判决则是败坏水源。菲律宾长期以来对中国南海部分岛礁抱有非分之想，只是在不同历史条件下采取了不同的掩护方式。滥用国际司法程序是其手段之一，明显违背“当事国同意原则”。

仲裁裁决中除了关于条约解释、事实认定和证据采信等方面的众多谬误备受质疑和批评之外，还有很多违背常理之处。比如，有仲裁员在南海案中就关键问题所持的看法，与其本人长期坚持的学术观点竟然完全相反。再如，仲裁庭指定的3位专家短短17天就针对“南海海洋环境评估”这样一个需要大量科学支撑的复杂问题，仓促拿出一份可靠性、科学性存疑的所谓“专家报告”。又如，菲律宾所请的澳大利亚籍专家证人曾撰文指出南沙群岛至少存在十多个“完全意义”上的岛屿。但在仲裁庭听证时，该专家证人却反口称南沙群岛没有一个岛礁可主张专属经济区和大陆架。

南海安宁的最大受益者是地区国家，南海动荡的苦果也是由地区国家消化。相互尊重、协商一致和照顾各方舒适度的东亚精神是地区国家在对待有关争议问题上的文化传统、政治智慧和外交实践的集中体现。事实证明，中国坚持“以谈判协商解决争端、以开发合作减缓争议、以规则机制管控争议”，对于妥善处理南海有关争议问题、维护地区和平稳定发挥了重要作用；中国与东盟国家共同奉行并发挥积极效果的“双轨思路”也应继续坚持下去。

南海形势如何走，会爆发冲突吗？菲律宾及域外力量炒作南海摩擦的动机是什么？菲律宾在美国政府换届期可能会有哪些异动？

吴士存： 美国主导的南海军事化将愈演愈烈，但会随着白宫易主而出现变数。声索国的侵权行为将更加多样化，即便最终各方妥协能达成某种形式的“简约版”“准则”，其对管控南海危机、约束各方南海行为的作用也有限。

胡波：南海的形势远没有部分国家炒作和媒体渲染的那般紧张，在可预见的将来，也不会爆发大规模冲突，在这个问题上我持谨慎乐观的态度。首先，中美作为左右南海形势走向的两个最重要国家，在南海不冲突不打仗这个问题上有较强的共识，尽管都在积极准备应对“最坏情形”。两国已经通过各种渠道清晰地传递出了这一政策信号，无论谁是美国总统，这一点也不会有变。其次，菲律宾等国尽管有野心改变现状，政策也不太稳定，但以中方当前在南海的实力和能力，只要有坚定的决心和意志，菲律宾等，即便有域外因素的加持，也不可能在现场现地的侵权挑衅中成功。菲律宾希望利用中美战略竞争，拉美国直接下场帮助其侵权的图谋在美国也没有太多市场。

丁铎：近年来影响南海地区形势的外部不确定因素非常清晰，主要是以美国为代表的域外势力的介入，“地缘政治妄想症”导致南海秩序中的对抗阴影挥之不去。美国对菲律宾前段时间在南海的挑衅提供了不少情报、战术和认知层面的支持，反映出其执意以强化美菲同盟为依托、以介入南海问题为抓手重塑中国周边安全环境的意图。美菲相互勾连的举动也暴露出菲律宾，特别是菲武装力量从激化海上矛盾、挑高对抗情绪、推动摩擦升级中尝到了甜头。

从菲律宾惯用侵权手段来看，菲律宾未来还会尝试在海上制造事端，同时散播虚假信息来欺骗国内民众、误导国际社会，但这种以有准备、有策划的“闹海”来试探中国维护领土主权底线的做法只会自取其辱。美国政府换届这段时间，菲律宾可能继续以“低烈度”方式在海上与中国缠斗，在认知层面，菲律宾的恶意炒作和对中国的污蔑抹黑大概率也不会停止。在法理层面，菲总统可能利用这一时机签署《海洋区域法》，以国内立法形式固化非法所得、扩大单方面主张。在更长的时间跨度下，菲律宾还可能抛开中国，推动与其他当事国“私相授受”进行海域划界谈判，也可能针对中国提起新的南海仲裁。

南海航行与飞越状况是什么样的？美国等为何要炒作南海航行与飞越问题？

胡波：南海是世界上最繁忙最繁荣的海，每年有近150余万艘次各型船只通过南海，全球货物贸易40%左右经过南海及其周边海峡，上百万架次民用飞机在南海上空活动；南海是世界上最开放的海，域内外国家每年在南海有两万余个舰日的军舰和三万余架次的军机活动，数百次大规模军事演习及各类演训。

美军每年在南海有5000个舰日以上的军舰活动，8000架次以上的军机存在，充分享受着国际法下赋予的航行自由。然而，美国却大肆炒作南海航行与飞越问题，主要目的是为了“污名化”中国，从而获得战略和政治上的优势，而非是要捍卫国际法和“基于规则的国际秩序”。

闫岩：一方面，炒作南海航行和飞越的问题，是为了以此为借口，让美国在南海地区开展“航行自由行动”等系列军事和准军事活动，推行符合美国国家利益而单方面解读的国际海洋法航行规则，并以此为标准强迫地区国家接受。这是典型的美式海洋霸权主义的体现。

另一方面，因为南海航行和飞越是沿海国和使用国的共同利益，美国构建“中国阻挠南海航行自由”的虚假叙事，可让更多的域外国家为保护自身的海洋航行利益而关注甚至插手南海事务，使南海问题进一步复杂化、国际化。

事实上，美国才是南海航行和飞越自由的最大隐患。2001年4月1日的中美撞机事件，以美方道歉和赔款而结束。在美国日益强化南海地区军事活动的今天和未来，希望此类悲剧事件不要再度上演。