菲律宾马科斯新政府的南海政策

2022年5月11日，费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯（Ferdinand “Bongbong” Marcos Jr.，又称小马科斯）以绝对优势成功锁定新一任菲律宾总统。[1]他将肩负起领导菲律宾这个有着1.12亿人口、14万兵力的东南亚国家的重任，并牵头制定国家外交政策。小马科斯将成为菲律宾共和国第17任总统，他的竞选搭档、菲律宾现任总统罗德里戈·杜特尔特（Rodrigo Duterte）之女莎拉·杜特尔特·卡皮奥（Sara Duterte-Carpio）将出任副总统。[2]二人已得到六名参议员的坚定支持，同时参议院前12人席位也被其盟友占据。[3]因此，就国内政治来看，小马科斯政府在处理南海问题上将处于有利境地。

2022年菲律宾总统大选  图源: AP Photo/Aaron Favila

小马科斯的南海政策将很可能受三个决定性因素的影响：（1）继承父亲，即菲律宾前总统马科斯（Ferdinand Sr）的政治遗志；（2）延续前任总统的政策主张；（3）考虑到南海已经成为大国竞争的焦点，小马科斯政府可能会调整菲律宾摇摆不定的对华政策，谨慎处理棘手的海洋争议问题。

继承老马科斯的“南海情结”

1975年，老马科斯在位时，菲律宾与南海最大声索国——中国正式建交。1978年，老马科斯签署了第1596号总统令，对南沙群岛及周边水域提出正式声索。[4]在他执政期间，菲律宾在南沙群岛当时的第二大海上地物——中业岛上修建了飞机跑道，并侵占了附近的其他岛礁。这些岛礁现被认为是“卡拉延群岛”的核心，至今仍被看成是离该水域最近的陆地巴拉望省的一部分。这些动作为菲律宾在这些“危险地带”行使管辖权奠定了基础，而老马克斯本人在此过程中也发挥了重要作用。此外，他还支持外国能源企业进入该水域勘探海底烃类化合物;同时也为双边外交创造条件，这对解决他意料之中的海洋争端至关重要。

时隔36年，他的儿子小马科斯掌权。民众对其寄予厚望，希望他能捍卫菲律宾在争议水域的海洋权益，并在其父亲打下的基础上，促成与中国（及其他声索国）的对话。因此，领土及海洋争端不但关乎国家，也同样关乎小马科斯本人。因此，小马科斯对南海问题的关注度会不输于他的父亲。

费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯和父亲费迪南德·马科斯  图源: AP Photo/Jess Tan Jr,

延续杜特尔特政府的政策主张

其次，小马科斯很可能延续前总统杜特尔特[5]的对华政策及南海政策，继续支持菲律宾管辖范围内的基础设施升级，[6]改善“卡拉延”地区居民、驻扎部队以及在该水域作业的渔民的生活条件。[7]支持将中业岛打造为物流中心，从而缩短向附近前哨站运送补给的中转时间。[8]批准加强巡逻，保护菲律宾在该水域的海洋权益。在杜特尔特任期内，菲律宾大力增加国防支出，推进了国家海军、空军和海岸警卫队现代化，[9]而小马科斯也将继续推进其工作。[10]立法方面，小马科斯可能快速推进界定国家海洋区域[11]和群岛水道[12]的相关法案。此举关系到菲律宾的主权、主权权利和国家安全。

罗德里戈·杜特尔特和费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯.   图源：Marcos Facebook

同时，小马科斯政府有望延续杜特尔特与中国的“接触”，全面拓展双边关系，特别是经济关系，建立信任和信心，为解决双边关系中的难题打好基础。对于小马科斯来说，必须避免战争，所以外交不容失败。过去六年里，中菲南海问题双边磋商机制（BCM）成功建立，并召开了六次会议，这一机制很可能继续作为双方解决热点分歧的关键高层磋商平台。[13]该平台可从副部级向下延伸至政府间技术工作组，充实共同开发海上油气资源的细节。双方也可通过BCM讨论海上突发事件及其他有关海洋争议的紧急问题或突发问题。此外，首脑及部长级高层访问还会进一步加强这一机制。小马科斯将积极推动菲律宾参与“南海行为准则”磋商，尽快达成有约束力和行之有效的“南海行为准则”，从而减少海上意外事件的发生。

菲律宾与中国建立的中菲海警海上合作联合委员会有望进一步制度化，并充分发挥热线沟通和危机管理机制的作用。[14]双方海军和海警的交流会更加频繁，前线海事机构的互动也会更加专业，从而减少海上事故的发生。[15]在黄岩岛和南沙群岛传统渔场实现自由捕捞是双方容易达成一致的事项，这也会是小马科斯的工作重点之一。另外，双方可通过谈判协调南海休渔期，这将有利于缓解因单边指定休渔期而引发其它声索国的抵制。

与前任总统一样，小马科斯会在国内外重大场合坚持2016年“南海仲裁案”裁决。鉴于中国的坚决反对，小马科斯可能尝试弱化这一裁决，但可能受阻于国内外压力。与杜特尔特不同的是，小马科斯会避免在即兴讲话中质疑或贬低该裁决的意义，尽量避免虚张声势和夸夸其谈，并通过适当的外交渠道或高层对话谨慎解决分歧。与2016年不得不寄希望于“软着陆”的杜特尔特相反，小马科斯在前任总统构建的与最大贸易伙伴的良好政策基础上，接手了良好的中菲关系。而杜特尔特在2016年就任时，情况更为艰难。“南海仲裁庭”做出裁决时，曾任达沃市市长的杜特尔特就任总统仅两个星期，两国关系便岌岌可危，杜特尔特如履薄冰，不得不巧妙行事，其外交政策也受到严峻考验。而小马科斯接手的是相对稳定的中菲关系，加之老马科斯对两国外交关系的贡献，为中菲双方提供了一个牢固的保险箱，让两国更能够通过对话度过难关。

在大国竞争时代坚持国家自主权

最后，小马科斯认识到南海已经成为大国竞争的舞台，不得不加倍坚持菲律宾的能动性和自主权。他在一次总统竞选辩论中表示，“无论超级大国想做什么，我们（菲律宾）都要努力维护菲律宾的自身利益。绝不能成为任何国家外交政策的棋子，必须坚持自己的外交政策。因此我再次强调，菲律宾的地理位置具有极高的战略意义，无论超级大国做什么，我们都必须在这些大国之间保持平衡。我们必须谨记，如果这些超级大国同时发难，菲律宾就会遭到灭顶之灾。”[16]为避免在发生冲突的巨头之间苟延残喘，小马科斯将避免使美国介入中菲纠纷。也就是说，小马科斯不会效仿阿基诺政府在2012年的所作所为，主动寻求美国斡旋或调停海上事件。小马科斯在一次采访中表示，寻求美国的介入不仅注定会失败，还会把自己变成大国竞争的擂台。

和杜特尔特一样，小马科斯也会回避美国在南海领导的联合巡逻。除非整个东南亚都加入联合海上演习，否则小马科斯也可能拒绝参加。值得注意的是，中国与东盟在2018年举行联合海上演习后，美国与东盟次年也开展了联合军演。和其他地区领导一样，小马科斯可能不会加入过度强调安全的机制，例如四方安全对话（Quad）或澳美英三方安全伙伴关系（AUKUS）等。在与美国履行军事协议、开展军事活动方面，小马科斯将会考虑中国及其他东盟成员国的反应和安全关切，避免过度激怒菲律宾的主要经济伙伴或令邻国不安。因此，值得关注的是，小马科斯将对其同盟采取何种限制，以避免损害中菲关系或者打破脆弱且复杂的地区力量平衡。

尽管如此，菲律宾与美国已经是70年的盟友关系，小马科斯对于合作发展本国海上实力持开放态度。菲军与美军的联系根深蒂固，任何一任总统都不可能轻易改变。杜特尔特认识到了这一点，小马科斯也深知这一点。与善变的杜特尔特不同，小马科斯不会将菲律宾与安全盟友的分歧频繁公之于众。小马科斯表示，菲律宾与美国的特殊关系不能等闲视之。[17]美菲同盟早已深深烙印在菲律宾人的心中，二战期间，美国政府为前殖民地菲律宾提供了思想和军事上的帮助，为两国关系的长久发展奠定了根基。小马科斯也可能延续杜特尔特的防务多样化战略，在美国、日本、澳大利亚和韩国外，尝试与更多国家建立安全伙伴关系，包括印度（尤其是购买“布拉莫斯”反舰导弹）、法国（可能购买潜艇），甚至中国和俄罗斯。比如，中国向菲律宾捐赠了价值1.3亿元人民币的非作战装备，以支持菲律宾军队的人道主义援助和救灾工作。[18]

中国向菲律宾捐赠了价值1.3亿元人民币的非作战装备  图源：菲律宾国防部

总而言之，小马科斯政府在处理南海问题上，有望延续大量既有政策。他可以利用其父亲为中菲建交47年做出的巨大贡献，以及杜特尔特在任六年间打造的对华友好政策，在良好开局的基础上继续推进中菲关系，这将成为中菲双边关系的压舱石，避免在南海的长期分歧破坏两国更广泛的关系。