中菲达成南海油气资源共同开发新共识

2018年11月, 习近平主席首次对菲律宾进行国事访问, 与杜特尔特总统决定建立中菲全面战略合作关系。会谈后, 两国元首共同见证了多项双边合作文件的签署, 其中包括《中菲关于油气开发合作的谅解备忘录》。习近平主席指出, 中菲在南海有广泛共同利益, 可以继续通过友好协商管控分歧, 推进海上务实合作, 为地区和平稳定和人民福祉作出应有贡献。杜特尔特总统表示, 菲方赞同本地区国家共同维护南海和平稳定, 愿积极促进东盟同中国关系发展。

中菲南海油气资源开发的曲折历程

南海问题涉及中国主权、安全和发展利益, 南海争议的妥善管控直接关系到中国周边环境的稳定。中国处理南海问题一直遵循“主权属我, 搁置争议, 共同开发”的政策主张, 以期能够通过海上务实合作淡化与其他声索方领土主权和海洋划界分歧, 维护地区局势的和平与稳定。菲律宾是中国重要邻国, 也是南海问题的直接当事方之一, 围绕岛礁主权和海洋权益划分与我国存在争端, 是两国关系发展进程无法回避的问题, 其中既有激烈摩擦, 也有探寻建设性解决办法的努力。

中菲在南海油气资源开发领域发生摩擦的地点均指向礼乐滩盆地。该盆地位于北纬11度06分～11度55分、东经116度22分～117度20分之间, 被公认为油气资源富集区。礼乐滩盆地从地理位置上看完全位于中国南海断续线之内, 但菲方却以礼乐滩位于巴拉望岛以西200海里之内为由, 宣称对其拥有“管辖权”。2009年3月, 菲律宾国会通过《领海基线法》, 宣称对具有争议的部分南沙岛礁拥有“主权”, 菲政府据此批准英国弗洛姆能源公司勘探开发礼乐滩附近油气资源, 遭到中国政府强烈反对。2011年3月, 中方派出两艘海上执法船只, 迫使正在礼乐滩海域进行勘探作业的菲方船只离开礼乐滩附近水域。阿基诺三世执政期间, 中菲南海油气资源之争愈加凸显, 菲方不仅排除与中国在南海的油气共同开发, 更在“南海仲裁案”最终诉求第八项中针对“中国非法干涉菲律宾享有和行使对于专属经济区和大陆架上生物资源和非生物资源的权利”提起仲裁, 要求仲裁庭裁定其对礼乐滩盆地油气资源进行勘探开发的“正当合法性”。

中菲关于南海油气资源开发的合作可以追溯到2004年, 时任菲律宾总统阿罗约访华期间, 中国海洋石油集团有限公司与菲律宾国家石油公司签署《南中国海部分海域联合海洋地震工作协议》, 同意在礼乐滩盆地附近开展油气资源前期勘探合作。在该协议基础上, 中国、越南、菲律宾三国国家石油公司又于2005年3月在马尼拉签署为期三年的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》, 随后开展了一系列海上务实合作, 直到2008年底第一期合作到期后, 菲议会以“礼乐滩盆地位于菲律宾专属经济区, 该区域范围内的海洋资源开发涉及菲律宾国家主权权利”为由拒绝批准第二期合作计划。2012年, 菲律宾因单方面在礼乐滩勘探开发受阻, 重新寻求与中国合作, 菲莱克斯石油公司与中海油商讨在礼乐滩盆地SC72区块进行共同开发, 最终因为菲政府要求在合作协议中加入“开垦条款” (即中方承认菲方对合作区域的“主权地位”, 仅作为合作参与方签署协议) 而作罢。杜特尔特执政后, 两国关系转圜升温, 菲方同意共同开发争议海域油气资源, 并最终于2018年11月习主席访菲期间签署了谅解备忘录。

仍面临障碍和挑战

从2019年起, 菲律宾将作为中国与东盟关系协调国, 在维护南海和平稳定、促进海上合作方面发挥重要作用。《中菲关于油气开发合作的谅解备忘录》的签署使菲方有望与中方合作树立一个典范, 使解决南海问题成为中菲合作的一个桥梁和纽带, 有关经验和做法也必将产生地区性的积极影响。但是, 这项工作要得到落实还需克服不少困难。毕竟, 近年关于南海油气资源的共同开发鲜有成功案例, 以至于有人认为南海油气资源共同开发缺乏可行性。

首先, 可能面临菲律宾国内法制约。菲宪法规定, “一切潜在的能源……其他自然资源, 都属于国家所有。对自然资源的勘探、开发和利用应置于国家的全面控制和监督之下。国家保护其群岛水域、领海和专属经济区的海洋水产资源, 并将其使用权完全保留给菲律宾公民。”谅解备忘录签署后, 与杜特尔特政见不和的菲最高法院首席法官安东尼奥·卡皮奥放话称, 任何中菲签署的分享“菲律宾海域”的共同开发协议均属违宪, 如果执行这些协议, 他将推动启动弹劾杜特尔特的程序。

其次, 双方需明确争议区域以推动共同开发。中方认为, 共同开发应是指两个国家在争议区域开发和分配尚未开采的自然资源, 其基础是承认并搁置争议。菲方则倾向于首先在非争议地区 (比如礼乐滩盆地SC57区块) 开展合作, 不愿明确在争议地区 (比如SC72区块) 进行共同开发。也就是说, 中国希望的是真正意义上的争议海域共同开发, 菲方内心所想则是“自家花园”里的合作开发。

第三, 需妥善处理南海仲裁案的不利影响。事实上, 菲政府从未表示要放弃有利于菲方的南海仲裁案裁决。即便是杜特尔特本人也数次表示不会放弃前政府留下的“政治遗产”, 认为这是菲在南海问题上取得的“历史性胜利”, 将来仍可在合适时点好好加以利用。一旦中菲共同开发实质启动, 菲国内的“裁决拥簇”有可能重新发难。

未来需积极探寻建设性思路

总体来讲, 受益于自2016年底以来南海局势持续趋稳向好发展, 中国和东盟十国“南海行为准则”磋商取得重要进展, 以及杜特尔特政府重申对华友好政策, 当前是在双边渠道重启并推动南海油气资源共同开发取得突破性进展的有利时机, 我们需要务实进取, 为有关工作创造实施条件。从中菲业已达成的谅解备忘录及各方面消息看, 双方务实合作如要顺利推进需解答好以下问题。

一是共同开发的区域选在哪里?此次中菲签署谅解备忘录之前, 外界普遍认为双方将会在SC57和SC72区块之间二选一, 其中SC57位于南海断续线外, SC72区块则位于中菲争议海区。然而, 从已公布的谅解备忘录来看, 双方并没有明确共同开发的具体区域, 而是将这一任务交给了即将成立的共同开发指导委员会, 由其负责商定。由于指导委员会系由两国政府当中的外交和能源部门高级别官员共同担任联合主席, 共同开发区域的具体位置可望在不久的将来划定。

二是共同开发何时正式启动?根据谅解备忘录, 两国政府将共同努力, 争取在备忘录签署后的12个月内达成实质性协议。换句话说, 该谅解备忘录发挥作用的最佳时段就在2019年内。与此同时, 考虑到2019年4月将在北京举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛, 届时杜特尔特总统极可能再次来华, 两国领导人在北京的会晤将对谅解备忘录的落实情况进行“中期考核”。

三是共同开发由哪些企业具体参与?中方已明确指定由中海油参与, 菲方的“指定”则相对模糊:授权已在有关区域取得服务合同的企业参与, 如没有符合条件的企业, 则由菲律宾国家石油勘探公司代表。这就意味着, 由于双方尚未明确具体合作区域, 菲方参与企业一时无法明确。倘若最后确定的共同开发海域属于两国争议海区, 那么已取得服务合同的菲方企业则可能面临对外合作的“先存权”问题 (pre-existing right, 指大陆架争议海域的争端国在争端解决前单方面授予石油公司勘探、开发争议海域海底资源的权利, 从国际法意义上讲属“非法”行为) , 也需中菲双方妥善处理, 理顺谅解备忘录与事先已存在的授权书之间是什么关系。

四是共同开发包括哪些具体内容?根据谅解备忘录, 双方将会组建一个或多个工作小组, 负责商议技术问题和商业模式。为推动实质性共同开发, 中国可适当考虑“让利”, 允许菲方在合作前期拥有更多股权, 以降低双方合作的阻力。